L’inaction de l’Etat tchèque en matière climatique reconnue pour la première fois par le Tribunal de Prague
Dans la lignée des litiges climatiques menés devant de nombreuses juridictions étatiques, l’affaire Klimatická žaloba ČR c. République Tchèque constitue le premier jugement tchèque obligeant l’Etat à réduire ses émissions de gaz à effet de serre.
I. Fabrique du contentieux
Le 15 juin 2022, un groupe de citoyens tchèques introduit un recours contre le gouvernement central tchèque et contre ses ministères, tendant à faire reconnaitre son inaction en matière climatique. Les requérants font valoir que l’absence de mesures d’atténuation et d’adaptation prises par les défendeurs contre les effets du changement climatique constitue une violation de leurs droits et des obligations issues de l’Accord de Paris. Ils mettent en avant l’inaction de l’Etat en matière de changement climatique, s’appuyant sur l’absence d’objectif fixé en la matière dans les documents stratégiques du gouvernement et sur l’absence de législation pertinente. Dans le cadre de leurs moyens, les requérants allèguent une violation du droit constitutionnel à un environnement favorable, du droit à l’autonomie locale, du droit à la propriété, du droit d’exercer une activité économique, du droit à la protection de la santé et du droit à la vie privée et familiale.
Le groupe de citoyens demande une protection contre « l’ingérence illégale » de l’exécutif dans leurs droits, estimant que les défendeurs ont failli à leur obligation de protection contre les effets du changement climatique. Ils demandent au tribunal d’ordonner la prise de mesures nécessaires et proportionnées pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et pour s’adapter au changement climatique dans un délai de six mois.
Par un jugement du 15 juin 2022, le tribunal municipal de Prague accueille les demandes relatives aux mesures d’atténuation formulées contre les ministères défendeurs mais rejette les moyens relatifs aux mesures d’adaptation. Le juge considère illégale l’ingérence des ministères concernés qui n’ont pas fourni de mesures d’atténuation permettant de réduire les émissions de GES de 55 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990.
II. Usages des expertises et de la science du climat
Le premier enjeu de l’affaire était de faire constater par le tribunal l’existence d’une obligation juridique d’effet direct imposant à l’Etat de prendre des mesures d’atténuation et d’adaptation au changement climatique. Pour ce faire, le groupe de citoyens a mobilisé des fondements juridiques et des expertises scientifiques fondées sur la science du climat[1].
L’argumentaire des requérants consistait à faire reconnaitre cette obligation par le juge, d’une part sur le fondement de textes constitutionnels[2], internationaux[3], européens[4] et, d’autre part, sur des obligations interne[5] fixant des objectifs sectoriels de réductions d’émissions de gaz à effet de serre.
Concernant les mesures d’atténuation, le juge se réfère à l’Accord de Paris qui impose l’obligation de mettre en œuvre des mesures d’atténuation, en vue d’atteindre les objectifs des contributions déterminées au niveau national (CDN). Dans le cadre de sa CDN, la République Tchèque s’est engagée à réduire ses émissions de GES d’au moins 55% d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Le tribunal juge que cette obligation est suffisamment spécifique et individuelle pour être directement invocable et contraignante[6]. Il s’emploie alors à examiner le respect, par l’Etat, de son obligation de mettre en œuvre des mesures nationales d’atténuation conduisant à une réduction des GES d’au moins 55% d’ici 2030 par rapport à l’année 1990. A l’issue de son évaluation, le tribunal estime que les mesures prises par les défendeurs n’étaient pas suffisantes et considère que les défendeurs étaient en retard sur leur objectif de réduction depuis le 18 décembre 2020. En revanche, concernant les mesures d’adaptation, le tribunal considère que les défendeurs ont pris des mesures suffisantes pour respecter leurs obligations communautaires[7].
Enfin, le tribunal estime qu’il existe un lien de causalité entre l’aggravation des effets du changement climatique et le manquement des défendeurs à leurs obligations. Le juge considère notamment que « si les défendeurs avaient correctement rempli leurs obligations, le changement climatique aurait été plus modéré » [8]. Sur la base de la décision Urgenda[9], le juge fait valoir que « la responsabilité individuelle des États parties à l’accord de Paris ne peut être exclue par référence au niveau des contributions aux émissions des autres États »[10], considérant qu’une telle approche serait incompatible avec le principe de responsabilités communes mais différenciées.
III. Argumentaire fondé sur les droits de l’Homme
Le second enjeu central de l’affaire repose sur l’argumentaire des requérants fondé sur les droits de l’Homme. Les demandeurs ont présenté des preuves des effets néfastes du changement climatique sur leurs droits humains, liés à la dégradation de leur santé et de leur environnement par la pénurie d’eau, l’augmentation de la température et les impacts sanitaires qui y sont associés (les maladies infectieuses, les allergies, les décès prématurés, les incendies et les inondations)[11].
Concernant les effets du changement climatique, le juge emprunte une analyse jurisprudentielle tirée de la notion de vulnérabilité en droits fondamentaux. Il juge que le degré des effets négatifs du changement climatique dépend de caractéristiques rattachées au lieu de vie (zone rurale ou urbaine) et aux personnes (âge, sexe, état de santé, sécurité financière). L’examen de ces effets implique ainsi de prendre en compte la vulnérabilité des populations affectées par le biais d’une approche catégorielle. Le tribunal estime en effet que l’augmentation de la température moyenne est susceptible d’affecter particulièrement des catégories de populations vulnérables, notamment les personnes âgées, enfants, les femmes enceintes et les personnes souffrant de maladies cardiovasculaires, de diabète et de problèmes respiratoires. Le tribunal fait également mention de l’effet d’anxiété des jeunes en Europe face au changement climatique à partir du rapport spécial du GIEC de 2018 sur les impacts du réchauffement climatique.
L’examen du juge l’amène à considérer que le réchauffement climatique causé par les émissions de GES affecte négativement les conditions de vie humaine. Le juge s’emploie à contrôler le manquement au droit à un environnement favorable garanti par l’article 35 de la Charte des droits et libertés fondamentaux de la République Tchèque, sans examiner les autres droits mobilisés par les requérants. Sur le fondement des articles 2 et 8 de la ConventionEDH, en particulier l’obligation de l’Etat de prendre des mesures de précaution face aux risques liés au changement climatique, le juge décide ainsi que l’absence de mesures d’atténuation prises par les défendeurs interfère avec le droit à un environnement favorable. Reprenant le raisonnement de la décision Urgenda[12], le juge s’abstient cependant de décider de la manière dont le pouvoir exécutif doit s’assurer du respect de ses obligations en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
IV. Cassation de la décision du Tribunal municipal de Prague par la Cour Suprême administrative
Dans sa décision du 20 février 2023[13], la Cour Suprême administrative tchèque a partiellement annulé le jugement de première instance du Tribunal municipal de Prague du 15 juin 2022.
La Cour a affirmé qu’aucune source de droit international, communautaire ou national ne permettait de considérer que les autorités publiques tchèques avaient une obligation de définir des mesures spécifiques d’atténuation. La Cour affirme que l’engagement collectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre pris par l’Union européenne n’a pas été entièrement transposé dans le droit de l’UE et, par suite, réparti entre les Etats membres. Elle en déduit qu’il est impossible d’indiquer le niveau de réduction des émissions de GES individuel que cet engagement implique pour la République Tchèque. La Cour souligne que l’engagement de l’Union européenne constitue une obligation collective de réduire les émissions de 55% d’ici 2030 dont la mise en œuvre et la répartition spécifique entre les Etats appartiennent au processus politique et législatif. La Cour conclut que la République Tchèque est, par conséquent, soumise à l’obligation de réduction des émissions moins ambitieuse mise en œuvre par l’Union européenne en 2015 et traduite dans le droit dérivé.
Dans sa décision, la Cour affirme également que le tribunal municipal ne peut se fonder sur les garanties internationales ou constitutionnelles des droits de l’homme, notamment du fait de leur caractère général. Le motif selon lequel les ministères défendeurs violent l’engagement de réduction des émissions de GES serait donc dénué de fondement juridique.
Enfin, la Cour suprême a pris le soin de souligner « qu’il n’appartenait pas aux juridictions administratives de fixer elles-mêmes les normes permettant d’apprécier l’illégalité de l’ingérence alléguée »[14]. Pour autant, elle réaffirme le caractère sérieux de la menace climatique et la nécessité de protéger les personnes touchées par les conséquences du changement climatique.
[1] Cour Suprême administrative de République Tchèque, Klimatická žaloba ČR v Czech Republic, 20 février 2023
[2]Cour Suprême administrative de République Tchèque, Klimatická žaloba ČR v Czech Republic, 20 février 2023, §137
[3] Ibid, §215
[4] Cour du District de La Haye, Fondation Urgenda contre Pays-Bas, 24 juin 2015
[5] Tribunal municipal de Prague, Klimatická žaloba ČR v Czech Republic, 15 juin 2022, §3
[6] Charte des droits et libertés fondamentaux de la République tchèque, 1991
[7]Nations Unies, Décision 1/CP.21 « Adoption de l’Accord de Paris », 29 janvier 2016, FCCC/CP/2015/10/Add.1,2 (Accord de Paris)
[8] European Council conclusions 12 décembre 2019, EUCO 29/19 ; Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales STCE n° 005, entrée en vigueur le 3 septembre 1953
[9] Strategy for Adaptation to Climate Change in the Czech Republic (2015) and the National Action Plan for Adaptation to Climate Change (2015),
[10] Tribunal municipal de Prague, Klimatická žaloba ČR v Czech Republic, 15 juin 2022, §251 et §253
[11] Article 5, Loi européenne sur le climat
[12] Tribunal municipal de Prague, Klimatická žaloba ČR v Czech Republic, 15 juin 2022, §325
[13] Cour du District de La Haye, Fondation Urgenda contre Pays-Bas, 24 juin 2015
[14] Tribunal municipal de Prague, Klimatická žaloba ČR v Czech Republic, 15 juin 2022, §325